2012헌바333 -행정심판법상 처분 개념에 관한 사건

사건번호:	2012헌바333
사 건 명:	대한민국 정부와 홍콩 정부간의 항공업무에 관한 협정 제9조 제2호 위헌소원 등
종국일자:	2014.06.26
종국결과:	합헌,각하

 

헌법재판소는 2014년 6월 26일 재판관 전원의 일치된 의견으로, 행정심판법 제2조 제1호 및 제3조 제1항 중‘처분’에 관한 부분이 헌법에 위반되지 않는다는 결정을 선고하였다.
이 사건 행정심판법조항들은 국민의 권리 또는 이익을 침해하지 않는 행정작용에 대하여는 행정심판을 청구할 수 없도록 하지만 이는 불필요한 심판을 억제하여 행정청과 당사자의 부담을 경감시킴으로써 효율적인 행정심판제도를 구현하기 위한 것이므로 청구인의 재판청구권, 평등권을 침해하지 않는다고 판단한 것이다.


□ 사건의 개요
○ 청구인은 2010. 1. 6. 서울지방국세청장에게 OOOOOO항공(이하 ‘OOOOOO’이라 한다)이 단체항공권에 이중가격을 적용하는 등의 방법으로 부당이익을 취하고 세금을 탈루하였다는 내용의 탈세제보를 하였다.
○ 서울지방국세청장은 2010. 3. 11. 청구인에게 ‘대한민국 정부와 홍콩 정부간의 항공업무에 관한 협정’ 제9조에 따라 OOOOOO에 대하여 우리나라에 청구인 주장의 과세권이 없다는 이유로 위 탈세제보를 불문처리하는 내용의 탈세제보자료 처리결과통지(이하 ‘이 사건 제1통지’라 한다)를 하였다. 이에 청구인은 2010. 4. 28. 국세청장에게 위 불문처리에 대하여 재심요청을 하였으나, 국세청장은 2010. 5. 13. 청구인에게 구체적인 탈세혐의가 발견되지 아니한다는 내용의 탈세제보에 대한 처리결과통지(이하 ‘이 사건 제2통지’라 한다)를 하였다.
○ 청구인은 다시 2010. 5. 14. 국세청장에게 부당이익에 의한 탈세가 위 협정에 포함되는지의 여부에 대하여 확실하게 회신하여 달라는 등의 내용으로 민원신청을 하였다. 이에 국세청장은 2010. 6. 23. 청구인에게 부당이익인지 여부는 각 사업연도 법인세 과세표준에 영향을 미치지 아니하고, OOOOOO에 대하여는 ‘대한민국 정부와 홍콩 정부간의 항공업무에 관한 협정’ 제9조와 법인세법 제91조 제1항에 따라 상호면세된다’는 내용의 민원회신(이하 ‘이 사건 제3 통지’라 한다)을 하였다.
○ 이에 청구인은 2010. 7. 14. 감사원장에게 위 제1 내지 제3통지를 조사해 달라는 민원을 제기하였고, 감사원장은 2010. 7. 19. 기획재정부장관에게 위 민원을 이송하고 청구인에게 이를 통지(이하 ‘이 사건 제4통지’라 한다)하였으며, 기획재정부장관은 2011. 8. 2. 이 사건 제3통지와 동일한 내용의 민원회신(이하 ‘이 사건 제5통지’라 한다)을 하였다. 청구인은 2010. 7. 19.자의 민원이송회신을 통지받고 감사원 직원에 대한 직무감찰 요청이라는 민원을 제기하였으나, 감사원장은 2010. 10. 4. 민원처리과정에서 담당 감사관들의 직무유기 등 위법·부당한 사항을 발견할 수 없다는 통지를 하였다(이하 ‘이 사건 제6통지’라 한다).
○ 한편 청구인은 2011. 7. 8. 서울지방국세청장, 국세청장, 감사원장, 기획재정부장관을 상대로 중앙행정심판위원회에 위 통지들과 관련하여 행정심판을 청구하였으나, 위 행정심판청구는 2011. 10. 18. 각하되었다.
○ 이에 청구인은 서울행정법원에 위 중앙행정심판위원회의 각하재결 및 이 사건 제1 내지 제3통지의 취소를 구하는 소(서울행정법원 2011구합42635)를 제기하면서, 위 소송계속 중 ‘대한민국 정부와 홍콩 정부간의 항공업무에 관한 협정’ 제9조 제2호, 행정심판법 제2조 제1호, 제2호, 제3조 제1항, 제5조, 제13조에 대한 위헌제청신청(2011아4034)을 하였으나, 위 법원은 2012. 8. 17. 위 협정조항에 대하여는 각하, 위 행정심판법조항들에 대하여는 기각결정을 하였다.
○ 그러자 청구인은 2012. 9. 11. ① 위 협정조항, ② 위 행정심판법조항들, ③ 헌법재판소법 제68조, 제69조 제2항, 제72조 제3항 제1호, ④ 이 사건 제1 내지 제6통지 및 위 중앙행정심판위원회의 각하재결의 위헌확인을 구하는 취지의 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.


□ 심판의 대상
○ 처분 개념을 불완전하게 규정하고 있음을 문제삼는 청구인의 주장과 관련있는 조항은 행정심판법 제2조 제1호, 제3조 제1항 중 ‘처분’에 관한 부분이므로 심판대상을 이에 한정하기로 한다.
○ ① ‘대한민국 정부와 홍콩 정부간의 항공업무에 관한 협정’(1996. 3. 29. 조약 제1345호로 체결된 것) 제9조 제2호(이하 ‘이 사건 협정조항’이라 한다), ② 행정심판법(1984. 12. 15. 법률 제3755호로 제정된 것) 제2조 제1호, 제3조 제1항 중 ‘처분’에 관한 부분(이하 ‘이 사건 행정심판법조항들’이라 한다, 한편 위 조항들은 이후 개정되었으나 단순한 자구 수정으로 인한 것으로서 실질적 내용은 아무런 변화가 없으므로 따로 표시하지 아니한다), ③ 헌법재판소법(2011. 4. 5. 법률 제10546호로 개정된 것) 제68조, 제69조 제2항, 제72조 제3항 제1호(이하 ‘이 사건 헌법재판소법조항들’이라 한다), ④ 이 사건 제1 내지 제6통지(이하 ‘이 사건 통지들’이라 통칭한다), ⑤ 중앙행정심판위원회 2011-15959 탈세제보 처리 이행청구 등 사건에 대한 각하재결(이하 ‘이 사건 각하재결’이라 한다)이 위헌인지 여부이다.
[심판대상조항]
○ 대한민국 정부와 홍콩 정부간의 항공업무에 관한 협정(1996. 3. 29. 조약 제1345호로 체결된 것)
제9조 국제항공운수에 대한 이중과세 회피
2. 일방 체약당사자의 항공사가 공동계산, 공동 항공운송 경영 또는 국제공동경영체에 참가하는 것을 포함하여 동 체약당사자의 지역에서 조세부과의 대상이 되는 국제운수에 종사하는 항공기의 운항으로부터 발생하는 수입, 총수익, 소득 또는 이윤은 타방 체약당사자의 법령에 근거하여 상호주의에 따라 타방 체약당사자의 영역에서 부과되는 소득세, 이윤세 및 기타 모든 수입·수익·소득 또는 이윤에 대하여 부과되는 세금으로부터 면제된다.
○ 행정심판법(1984. 12. 15. 법률 제3755호로 제정된 것)
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. “처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다.
제3조 (행정심판의 대상) ① 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다.
○ 헌법재판소법(2011. 4. 5. 법률 제10546호로 개정된 것)
제68조(청구사유) ① 공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 헌법상 보장된 기본권을 침해받은 자는 법원의 재판을 제외하고는 헌법재판소에 헌법소원심판을 청구할 수 있다. 다만, 다른 법률에 구제절차가 있는 경우에는 그 절차를 모두 거친 후에 청구할 수 있다.
② 제41조제1항에 따른 법률의 위헌 여부 심판의 제청신청이 기각된 때에는 그 신청을 한 당사자는 헌법재판소에 헌법소원심판을 청구할 수 있다. 이 경우 그 당사자는 당해 사건의 소송절차에서 동일한 사유를 이유로 다시 위헌 여부 심판의 제청을 신청할 수 없다.
제69조(청구기간) ② 제68조제2항에 따른 헌법소원심판은 위헌 여부 심판의 제청신청을 기각하는 결정을 통지받은 날부터 30일 이내에 청구하여야 한다.
제72조(사전심사) ③ 지정재판부는 다음 각 호의 어느 하나에 해당되는 경우에는 지정재판부 재판관 전원의 일치된 의견에 의한 결정으로 헌법소원의 심판청구를 각하한다.
1. 다른 법률에 따른 구제절차가 있는 경우 그 절차를 모두 거치지 아니하거나 또는 법원의 재판에 대하여 헌법소원의 심판이 청구된 경우


□ 결정주문
○ 행정심판법(1984. 12. 15. 법률 제3755호로 제정된 것) 제2조 제1호 및 제3조 제1항 중 ‘처분’에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.
○ 청구인의 나머지 심판청구를 모두 각하한다.


□ 결정이유의 요지
○ 이 사건 협정조항에 대한 심판청구는 재판의 전제성이 인정되지 아니하고, 청구인은 이 사건 헌법재판소법조항들에 대하여는 위헌법률심판의 제청신청을 하지 아니하였고, 이에 대하여 법원의 각하 또는 기각결정도 없었음이 인정되므로, 이 사건 헌법재판소법조항들에 대한 심판청구는 그 심판청구요건을 갖추지 못하였으며, 이 사건 통지들 및 이 사건 각하재결에 관한 심판청구는 당해사건의 재판의 전제가 되는 법률에 대한 것이 아니므로 헌법재판소법 제68조 제2항의 헌법소원의 대상이 될 수 없는 것에 대한 것이므로 위 부분들에 대한 심판청구는 모두 부적법하다.
○ 청구인은 이 사건 행정심판법조항들이 헌법 제1조 제1항 등 망라하여 헌법 조항에 위반되었다고 주장하나, 이 사건 행정심판법조항들이 처분개념을 한정함으로써, 청구인은 이 사건 통지들을 대상으로 행정심판을 제기할 수 없게 되었으므로 재판청구권과 평등권의 침해 여부가 논의될 수 있다.
○ 이 사건 행정심판법조항들이 행정심판 대상을 “행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용”으로 한정하고 있더라도, 헌법 제107조 제3항은 행정심판을 임의적 전치제도로 규정함에 그치고 있어 행정심판을 거치지 아니하고 곧바로 행정소송을 제기할 수 있는 선택권이 보장되어 있으므로 청구인의 ‘법관에 의하여’ 재판을 받을 권리를 제한하고 있지는 않다.
○ 이 사건 행정심판법조항들은 처분개념을 한정함으로써 ‘구체적 사실에 대한 법집행으로서의 공권력의 행사’에 의하여 권리의 제한 또는 불이익을 입은 사람들만이 행정심판을 제기할 수 있도록 하고, 그렇지 아니한 사람들은 행정심판을 제기할 수 없도록 하는바, 위 두 집단은 행정청의 공권력 행사에 의하여 권리 등을 제한받았는지 여부에서 서로 상이하여 본질적으로 동일한 비교집단에 해당한다고 할 수 없다. 설령 양 집단을 동일한 비교집단으로 본다고 할지라도, 이 사건 행정심판법조항들이 국민의 권리 또는 이익을 침해하지 않는 행정작용을 행정심판 대상으로 삼지 않는 것은 불필요한 심판을 억제하여 행정청과 당사자의 부담을 경감시킴으로써 효율적인 행정심판제도를 구현하기 위한 것으로 충분히 합리적인 이유가 있으므로 이 사건 행정심판법조항들은 청구인의 평등권을 침해한다고 할 수 없다.


□ 결정의 의의
○ 행정심판법에서 ‘처분’ 개념을 한정하고 있는 것은 효율적인 행정심판제도를 구현하기 위한 것으로 불합리한 것이라고 보기 어렵다는 것을 확인한 결정임.